Prawne aspekty organizacji i funkcjonowania samorządowych centrów usług wspólnych

Wykaz skrótów 11
Wstęp 13
ROZDZIAŁ 1.
Cele tworzenia samorządowych centrów usług wspólnych 19
1.1. Wprowadzenie 19
1.2. Cele i skutki utworzenia CUW w uzasadnieniu projektu ustawy
z dnia 25 czerwca 2015 r. 21
1.3. Inne korzyści związane z utworzeniem samorządowych centrów
usług wspólnych 25
1.4. Ryzyka związane z utworzeniem samorządowych centrów usług wspólnych 26
1.5. Podsumowanie 29
ROZDZIAŁ 2.
Centra usług wspólnych w administracji rządowej 31
2.1. Wprowadzenie 31
2.2. Centrum Usług Wspólnych, działające przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 31
2.3. Wojskowe Oddziały Gospodarcze 34
2.4. Podsumowanie 37
ROZDZIAŁ 3.
Zakres działania samorządowych centrów usług wspólnych 39
3.1. Wprowadzenie 39
3.2. Wielość centrów usług wspólnych na obszarze jednej JST 42
3.2.1. Kryterium zadań przekazanych do realizacji przez podmioty obsługiwane 43
3.2.2. Kryterium charakteru i rodzaju podmiotów obsługiwanych 44
3.2.3. Kryterium podziału danej JST na mniejsze jednostki (obszary) 44
3.2.4. Inne kryteria 46
3.3. Katalog zadań możliwych do przekazania w zakresie wspólnej obsługi 47
3.3.1. Zadania o charakterze administracyjnym 49
3.3.1.1. Usługi administracyjne 50
3.3.1.2. Pomoc prawna 52
3.3.2. Zadania o charakterze finansowym 55
3.3.3. Zadania o charakterze organizacyjnym 57
3.3.3.1. Zarządzanie kadrami i płacami 58
3.3.3.1.1. Czynności z zakresu prawa pracy 60
3.3.3.2. Obsługa informatyczna 62
3.3.3.3. Zadania związane z udzielaniem zamówień publicznych, w tym udzielaniem wspólnych zamówień publicznych 64
3.3.4. Inne zadania 64
3.3.5. Zadania o charakterze szczegółowym, wynikającym ze specyfiki danego centrum usług wspólnych 65
3.4. Podsumowanie 66
ROZDZIAŁ 4.
Określenie podmiotów obsługujących
i podmiotów obsługiwanych 67
4.1. Wprowadzenie 67
4.2. Regulacja prawna dotycząca jednostek obsługujących 68
4.3. Regulacja prawna dotycząca jednostek obsługiwanych 68
4.4. Jednostki organizacyjne gminy (powiatu) oraz wojewódzkie samorządowe
jednostki organizacyjne jako jednostki obsługiwane 70
4.5. Jednostki organizacyjne gminy (powiatu) oraz wojewódzkie samorządowe
jednostki organizacyjne jako jednostki obsługujące 74
4.6. Gminne (powiatowe, wojewódzkie) instytucje kultury 79
4.7. Inne zaliczane do sektora finansów publicznych gminne (powiatowe, wojewódzkie) osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw,
instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego 81
4.8. Określenie jednostek obsługujących i obsługiwanych 85
4.9. Organy jednostek obsługujących 87
4.10. Podsumowanie 88
ROZDZIAŁ 5.
Procedura powołania (organizacji) samorządowych
centrów usług wspólnych 89
5.1. Wprowadzenie 89
5.2. Etapy powołania (organizacji) CUW 90
5.2.1. Inicjatywa powołania CUW 91
5.2.2. Przygotowanie wstępnej koncepcji powołania CUW 92
5.2.3. Analiza zasadności powołania CUW 93
5.2.3.1. Analiza zakresu wspólnej obsługi 94
5.2.3.2. Zasięg terytorialny funkcjonowania CUW 94
5.2.3.3. Stopniowe (etapowe) tworzenie i optymalizacja CUW 95
5.2.3.4. Planowane korzyści i koszty wprowadzenia CUW 96
5.2.3.5. Harmonogram utworzenia CUW 97
5.2.4. Wstępna akceptacja przez organ uchwałodawczy JST przygotowanej koncepcji powołania CUW 98
5.2.5. Powołanie zespołu do spraw organizacji CUW 101
5.2.6. Przygotowanie projektów niezbędnych dokumentów 103
5.2.7. Uchwała w sprawie powołania CUW 106
5.2.8. Regulacje wewnętrzne CUW 110
5.2.9. Organizacja CUW 113
5.2.10. Inne etapy procedury 114
5.2.11. Zmiana planów finansowych jednostek obsługiwanych 114
5.2.12. Rozpoczęcie działalności CUW 115
5.2.13. Czynności dokonywane po rozpoczęciu działalności CUW 116
5.3. Podsumowanie 119
ROZDZIAŁ 6.
Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego w zakresie powoływania samorządowych centrów
usług wspólnych 121
6.1. Wprowadzenie 121
6.2. Funkcjonowanie centrum usług wspólnych w ramach związku komunalnego 122
6.2.1. Centrum usług wspólnych w ramach istniejącego związku 124
6.2.2. Centrum usług wspólnych w ramach nowego związku 128
6.2.3. Wybór jednostki zapewniającej wspólną obsługę w ramach związku 129
6.2.4. Podejmowanie uchwał w sprawie wspólnej obsługi w przypadku realizacji tych zadań przez związek komunalny 130
6.3. Funkcjonowanie centrum usług wspólnych w ramach porozumienia
samorządowego 133
6.3.1. Dopuszczalność zawierania porozumień samorządowych w zakresie
wspólnej obsługi 134
6.3.2. Procedura zawierania porozumień samorządowych w zakresie wspólnej obsługi 138
6.4. Rezygnacja ze współpracy 141
6.5. Podsumowanie 142
ROZDZIAŁ 7.
Finansowo-prawne aspekty organizacji i funkcjonowania samorządowych centrów usług wspólnych 143
7.1. Wprowadzenie 143
7.2. Finansowy zakres działania CUW – następstwa ukształtowania zakresu działania CUW wobec rozliczania należności publicznoprawnych 144
7.2.1. Odpowiedzialność kierowników jednostek obsługujących a odpowiedzialność kierowników jednostek obsługiwanych w świetle regulacji art. 53 u.f.p. 144
7.2.2. Obowiązki i prawa CUW w zakresie rachunkowości (art. 4 u.r.) 148
7.2.3. Odpowiedzialność i obowiązki głównego księgowego w świetle regulacji
art. 54 u.f.p. 150
7.2.4. Obliczanie, pobieranie i wpłacanie należności publicznoprawnych
(art. 31 O.p.) 154
7.3. Funkcjonowanie samorządowych centrów usług wspólnych w kontekście centralizacji rozliczeń VAT przez jednostki samorządu terytorialnego 155
7.3.1. VAT w jednostkach samorządu terytorialnego – centralizacja rozliczeń
jako system prawnie preferowany 155
7.3.2. Uchwała NSA z dnia 24 czerwca 2013 r. – gminna jednostka budżetowa
nie jest podatnikiem VAT 158
7.3.3. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-276/14 – koniec wątpliwości w zakresie statusu podatkowego jednostek budżetowych 160
7.3.4. Przepisy regulujące kwestie techniczne, związane z centralizacją
rozliczeń VAT w samorządzie 161
7.4. Obowiązki podatników VAT – potencjalny zakres czynności CUW 163
7.4.1. Uwagi wstępne 163
7.4.2. Ewidencyjne obowiązki podatników VAT 163
7.4.3. Prowadzenie ewidencji VAT 164
7.4.4. Sporządzenie deklaracji VAT 165
7.4.5. Przykładowy schemat rozliczania VAT przez JST po centralizacji – zakres spraw, mogących stanowić potencjalne obowiązki CUW na gruncie VAT 167
7.4.6. Inne okoliczności podlegające ocenie przy projektowaniu optymalnego modelu funkcjonowania CUW. 170
7.5. Identyfikacja czynności powierzonych CUW na gruncie VAT 170
7.5.1. Czynności opodatkowane VAT 170
7.5.2. Wspólna obsługa jednostek organizacyjnych JST zaliczanych do sektora finansów publicznych 172
7.5.3. Wspólna obsługa gminnych instytucji kultury oraz innych zaliczanych
do sektora finansów publicznych gminnych osób prawnych. 174
7.6. Podsumowanie 177
ROZDZIAŁ 8.
Funkcjonowanie samorządowych centrów usług wspólnych w kontekście nowelizacji ustawy –
Prawo zamówień publicznych 179
8.1. Znaczenie nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych dla działalności samorządowych centrów usług wspólnych 179
8.2. Wyzwania dla samorządowych zamawiających w świetle nowelizacji ustawy
– Prawo zamówień publicznych 180
8.3. Samorządowe centra usług wspólnych a centralni zamawiający 182
8.4. Podmioty obsługiwane przez samorządowe centra usług wspólnych
a zamawiający korzystający z usług centralnych zamawiających 183
8.5. Zakres wspólnej obsługi a zakres działania centralnego zamawiającego 183
8.5.1. Scentralizowane działania zakupowe 184
8.5.1.1. Umowa ramowa 185
8.5.1.2. Dynamiczny system zakupów 187
8.5.2. Pomocnicze działania zakupowe 187
8.5.2.1. Zapewnienie infrastruktury technicznej 188
8.5.2.2. Doradztwo dotyczące przeprowadzania lub planowania
postępowań o udzielenie zamówienia 189
8.5.2.3. Przygotowanie postępowań o udzielenie zamówienia
i przeprowadzanie ich, w imieniu i na rzecz zamawiającego 190
8.6. Centralni zamawiający a udzielanie zamówień wspólnych 191
8.7. Przykłady działalności centralnych zamawiających w administracji rządowej 193
8.8. Tworzenie centralnego zamawiającego 194
8.9. Korzyści związane z działalnością centralnych zamawiających oraz wspólnymi zamówieniami 196
8.10. Podsumowanie 197
ROZDZIAŁ 9.
Funkcjonowanie samorządów centrów usług wspólnych w kontekście działania zespołów obsługi ekonomiczno-
-administracyjnej oraz centrów administracyjnych 199
9.1. Wprowadzenie 199
9.2. Zespół obsługi ekonomiczno-administracyjnej 200
9.3. „Przekształcenie” zespołu obsługi ekonomiczno-administracyjnej 203
9.3.1. Analiza dopuszczalności przekształcenia z.o.e.a. 204
9.3.2. Analiza dopuszczalności reorganizacji z.o.e.a. w „zwykłą” jednostkę budżetową 205
9.3.3. Analiza dopuszczalności likwidacji z.o.e.a. i przekazania jej zadań
innym podmiotom 207
9.3.4. Analiza dopuszczalności połączenia z.o.e.a. z inną jednostkę budżetową 208
9.3.5. Uwagi na gruncie Zasad techniki prawodawczej 208
9.4. Centra administracyjne w obowiązującym stanie prawnym 209
9.5. Podsumowanie 210
Zakończenie 211
Bibliografia 215
Wykaz aktów prawnych 219
Wykaz orzecznictwa 223
O Autorach 225